When Bribery is Considered an Economic Necessity: Facilitation Payments, Norm Translation, and the Role of Cognitive Beliefs

Abstract: Since the 1990s, when a global anti-corruption norm emerged which in part targeted the use of bribery in international business activities, international support has been growing for a related norm against the use of facilitation (or “grease”) payments. Despite ambiguous language in the OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions and despite the lack of material enforcement mechanisms, many OECD convention signatories have explicitly banned facilitation payments. Among the few remaining holdouts, Canada and New Zealand recently addressed this omission in their anti-corruption legislation; only Canada opted to eliminate its legal exception for facilitation payments. Building on recent models on norm translation, this article foregrounds the differential roles of normative and cognitive beliefs to explain the different outcomes in these similar cases. Drawing on elite interviews and primary documents, this article argues that select Canadian business representatives helped shape the cognitive beliefs of policymakers through institutionalized consultations in the legislative process, thus facilitating the adoption of the new norm. Resumen: Desde la década de 1990, cuando surgió una norma anticorrupción mundial que abordaba, en parte, el uso del soborno en las actividades comerciales internacionales, se ha observado un mayor apoyo internacional de una norma relacionada contra el uso de los pagos de facilitación (o «dádivas»). Pese a la ambigüedad de la redacción de la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y pese a la falta de mecanismos de aplicación materiales, muchos signatarios de la Convención de la OCDE han prohibido explícitamente los pagos de facilitación. Entre los pocos disidentes restantes, Canadá y Nueva Zelanda recientemente corrigieron esta omisión en su legislación anticorrupción; solo Canadá optó por eliminar su excepción legal para los pagos de facilitación. Con base en modelos recientes de traducción de normas, en este artículo se ponen en primer plano los roles diferenciales de las creencias normativas y cognitivas para explicar los diferentes resultados en estos casos similares. A partir de entrevistas elitistas y documentos primarios, en este artículo se sostiene que selectos representantes empresariales canadienses ayudaron a moldear las creencias cognitivas de los encargados de la formulación de políticas a través de consultas institucionalizadas en el proceso legislativo, lo que facilitó la adopción de la nueva norma. Résumé: Depuis les années 1990, lorsqu'une norme mondiale contre la corruption est apparue, visant en partie à lutter contre l'utilisation de pots-de-vin dans les activités commerciales internationales, une demande grandissante s'est fait entendre à l’échelle mondiale pour la création d'une norme contre l'utilisation des paiements de facilitation (servant à « graisser la patte des représentants »). Malgré les ambiguïtés présentes dans la Convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, et malgré le manque de moyens contraignants, de nombreux signataires de la convention de l'OCDE ont explicitement interdit les paiements de facilitation. Parmi les pays retardataires en la matière, le Canada et la Nouvelle-Zélande ont récemment comblé cette lacune dans leur législation anti-corruption. Seul le Canada a choisi de supprimer son exception juridique pour les paiements de facilitation. S'appuyant sur des modèles récents en matière de traduction des normes, cet article met en avant les rôles différentiels de croyances normatives et cognitives pour expliquer les différents résultats dans ces cas similaires. Basé sur des entretiens avec l’élite et des documents de base, cet article soutient que des représentants commerciaux canadiens hauts placés ont contribué à modeler les croyances cognitives des responsables politiques à travers des consultations institutionnalisées dans le processus législatif, facilitant ainsi l'adoption de la nouvelle norme.